Di solito i sostenitori della legge costituzionale ripetono come un mantra due obiettivi enunciati nel suo titolo: la «riduzione del numero dei parlamentari» ed il «contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni». É incontestabile che mentre oggi il Senato della Repubblica si compone di 315 senatori (più i senatori a vita), il nuovo Senato riformato avrà una composizione di 100 senatori. Questi, peraltro — aggiungono i fautori della riforma — proprio perché non sono eletti direttamente dal popolo continueranno a gravare, dal punto di vista dei costi economici, sui Consigli regionali di cui sono rappresentanti.
Per essere precisi, nel titolo della legge costituzionale si parla di numero di parlamentari (in genere); ma la riforma lascia immutata la composizione della Camera dei Deputati. Continueranno ad essere eletti 630 deputati, tra i quali dodici nella circoscrizione Estero (istituita con legge costituzionale n. 1 del 2001). Da tempo si discute se la composizione della Camera dei Deputati non sia sovradimensionata. Seicentotrenta deputati sembrano effettivamente un pó troppi, a fronte di una popolazione della Repubblica italiana quantificata in 60 milioni e 795 mila abitanti (dati Istat aggiornati all’1 gennaio 2015). Per fare qualche comparazione, il numero dei membri del Bundestag, in Germania, è attualmente di 630, ma la popolazione tedesca si attesta intorno a 82 milioni di abitanti. Inoltre, tale numero è variabile; in teoria, la composizione normale sarebbe di 598 membri. Non sembra invece possibile un confronto con la Camera dei Rappresentanti degli Stati Uniti; qui, per una disposizione di legge degli inizi del ventesimo secolo, il numero dei membri con diritto di voto è stato fissato in 435, ma tale quantificazione stride con il fatto che la popolazione degli Stati Uniti ormai supera i 310 milioni di abitanti.
Nel progetto di riforma della Costituzione approvato da una maggioranza parlamentare di Centro-Destra e respinto dal Corpo elettorale nel Referendum del 25-26 giugno 2006, la composizione della Camera dei Deputati era fissata in 518 deputati. Ovviamente, nel quantificare il numero dei deputati occorre tenere conto anche delle caratteristiche della legge elettorale. Se, ad esempio, s’intende eleggere tutti, o la maggior parte, dei rappresentanti del popolo in collegi uninominali (un deputato per ciascun collegio), allora bisogna preventivamente decidere la cifra di abitanti che si ritiene ottimale come dimensione media del collegio.
Perché si è lasciata invariata la consistenza della Camera? C’è una ragione precisa. I lavori parlamentari per l’approvazione della riforma costituzionale sono stati avviati contemporaneamente ai lavori parlamentari per l’approvazione della nuova legge elettorale (cosiddetto “Italicum”). La prima lettura della riforma costituzionale si è conclusa al Senato l’8 agosto 2014 e alla Camera il 10 marzo 2015. Inoltre, in prima lettura, la Camera ha modificato sensibilmente quanto prima approvato dal Senato. Ciò ha comportato nuove modifiche da parte del Senato, approvate il 13 ottobre 2015 e, più in generale, ha comportato un dilatarsi dei tempi di esame (tre letture da parte di ciascun Ramo del Parlamento), affinché si stabilizzasse un testo conforme.
La legge elettorale, fortemente voluta dal Governo Renzi, è la legge 6 maggio 2015, n. 52. “Fortemente voluta”, al punto che il Governo, per superare le ultime resistenze della Camera dei Deputati, ha posto ripetutamente la questione di fiducia. I docenti di diritto costituzionale hanno dibattuto, in tempi non sospetti, se fosse ammissibile un voto di fiducia in materia di legge elettorale (che fissa le regole del gioco democratico), sia pure per superare l’ostruzionismo delle opposizioni. Il problema è stato risolto nella prassi. Si vedano i resoconti delle sedute della Camera numero 418 e 419, rispettivamente del 29 e del 30 aprile 2015. Per il Governo Renzi non era possibile che il Parlamento discutesse liberamente la questione della composizione della Camera dei Deputati, in sede di riforma della Costituzione, perché qualunque ipotesi di modifica dell’articolo 56 Cost. avrebbe rimesso in discussione l’impianto della legge elettorale. Il Governo voleva proprio quel tipo di legge elettorale, con quegli esiti ultramaggioritari, e non altre leggi elettorali astrattamente possibili.
Considerato che la riforma assegna soltanto alla Camera il compito di accordare la fiducia al Governo (art. 94 Cost., come modificato dall’articolo 25 del testo), appare tanto più illogica la scelta di non prevedere l’elezione popolare diretta dei senatori. Si crede davvero alla favola che si è così deciso per risparmiare la spesa delle indennità parlamentari? In ogni caso, se si puntava sull’elezione indiretta, erano rinvenibili nell’esperienza europea soluzioni collaudate e razionali: ad esempio, il Bundesrat, in Germania, non è elettivo, ma è costituito dai delegati dei Länder, cioè delle regioni; i delegati di ogni Land non votano ciascuno come gli pare, ma esprimono un unico orientamento conforme all’indirizzo politico di chi, nel dato momento, governa il Land.
Si ricordi, e non è un dettaglio, che questa riforma costituzionale nasce da un disegno di legge d’iniziativa governativa (DDL n. 1429, Atti Senato, a firma del Presidente del Consiglio dei Ministri, Renzi, e del Ministro per le Riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento, Boschi). In un mondo ideale, sarebbe meglio che il Parlamento fosse protagonista degli aggiornamenti della Costituzione (la legge delle leggi) e che il Governo mantenesse un atteggiamento defilato e rispettoso dei lavori parlamentari. Come fece il Presidente del Consiglio De Gasperi, ai tempi dell’Assemblea Costituente.
Il nuovo Senato riformato sarebbe composto da 100 membri. Il numero di cento fa venire subito in mente il Senato degli Stati Uniti. Qualunque confronto, però, è improponibile. Negli Stati Uniti i senatori (due per Stato) hanno un peso politico molto rilevante nelle dinamiche politiche complessive; la campagna elettorale è molto più difficile di quella che devono affrontare i candidati alla Camera dei Rappresentanti. I senatori restano in carica per sei anni ed il Senato, a rotazione, rinnova ogni due anni un terzo dei propri membri.
Nell’esperienza istituzionale italiana, gran parte del lavoro parlamentare si svolge nelle Commissioni permanenti (differenziate per materie); alla luce di questa realtà, per noi 95 senatori rappresentanti delle istituzioni territoriali appaiono davvero pochi. Tanto più, se si considera che si tratterebbe di senatori part time. A fronte di un numero così sottodimensionato di senatori rappresentanti delle istituzioni territoriali, i cinque senatori di nomina presidenziale finiscono per diventare un altro elemento d’irrazionalità. il Presidente della Repubblica dovrebbe sceglierli tra cittadini che «hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario» (si veda la riformulazione dell’articolo 59, secondo comma, Cost.). Questi senatori resterebbero in carica sette anni e non potrebbero essere nuovamente nominati. E gli attuali senatori a vita? Le loro prerogative restano regolate secondo le disposizioni finora vigenti. Il numero complessivo di cinque costituisce un limite per il Presidente della Repubblica, nel senso che vanno inclusi nel computo anche i senatori a vita attualmente in carica (si veda l’articolo 40, comma quinto, del testo).
Il Senato riformato potrà attivarsi efficacemente, nei tempi ristretti e contingentati che la Costituzione gli assegna, soltanto a condizione che un suo gruppo interno segua costantemente il procedere dell’attività legislativa nell’altro Ramo del Parlamento. Per essere realisti, ci sono soltanto due modi per fare funzionare il Senato: o distaccando in permanenza a Roma funzionari collaboratori dei senatori, oppure attribuendo ruoli impropri ai funzionari dipendenti dall’Amministrazione stessa del Senato. Nell’uno e nell’altro caso, si tratterebbe di sovraccaricare personale non eletto di responsabilità di scelta politica. Uno scenario che ci conduce fuori dalla fisiologia della democrazia rappresentativa.
La riforma costituzionale riduce i costi di funzionamento delle istituzioni molto meno di quanto si vorrebbe far intendere. Ci sono importanti voci di spesa rispetto alle quali la riforma è ininfluente. Cito, ad esempio, gli oneri per il trattamento pensionistico degli ex senatori e del personale dipendente già in quiescenza. Per quanto riguarda il prossimo futuro, si potrà non concedere ai senatori l’indennità parlamentare; ma sarà impossibile non riconoscere loro il rimborso per spese di viaggio (con mezzi celeri) e di vitto e alloggio a Roma. Inoltre, l’apparato burocratico di supporto ha un costo e non sarebbe logico pensare di operare risparmi rinunciando ad avvalersi di personale dipendente qualificato. Non a caso, tra le disposizioni finali è previsto che la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica provvedano «all’integrazione funzionale delle amministrazioni parlamentari, mediante servizi comuni, impiego coordinato di risorse umane e strumentali e ogni altra forma di collaborazione» (si veda l’articolo 40, comma terzo). Per questa via si potrà, forse, conseguire maggiore efficienza nella gestione del personale; ma è difficile che si determinino rilevanti risparmi di spesa.
Nessun rimpianto per la soppressione del Consiglio nazionale dell’economia del lavoro, che si realizza attraverso l’abrogazione dell’articolo 99 Cost.; le risorse umane e strumentali saranno destinate alla Corte dei Conti. Queste sono le uniche disposizioni della riforma che raccolgono un consenso pressoché unanime.
Va, infine, segnalata una modifica dell’articolo 75 Cost., che disciplina il Referendum popolare abrogativo. Mentre, normalmente, il Referendum è validamente proposto quando lo richiedano cinquecentomila elettori, o cinque Consigli regionali, s’introduce una nuova ipotesi: che il Referendum sia richiesto da almeno ottocentomila elettori. In questo caso il quorum da raggiungere, affinché la consultazione popolare produca gli effetti giuridici voluti dai promotori, non è più la maggioranza degli aventi diritto al voto (ossia del Corpo elettorale), ma la maggioranza «dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei Deputati» (si veda l’articolo 15 del testo). Ad esempio, nelle elezioni per il rinnovo della Camera del 24 febbraio 2013, i votanti furono poco più di 35 milioni, pari al 75,20 % degli aventi diritto. Per la validità di un Referendum abrogativo bisognerebbe, quindi, superare la metà più uno di tale cifra, sempre che i sottoscrittori siano stati almeno ottocentomila. Si tratta apparentemente di una disposizione di favore per questo istituto di democrazia diretta; a decidere la fortuna di un Referendum, tuttavia, è lo spazio informativo che gli organi di informazione di massa riservano alle ragioni del Sì ed a quelle del No. Senza parità di trattamento, le possibilità di successo di un Referendum abrogativo sono fortemente compromesse. Tanto più se verte su questioni scomode per il Governo in carica.
Tutte le considerazioni che ho svolto mi portano a concludere che questa proposta di riforma costituzionale risponda soltanto ad interessi politici contingenti e, nel merito, sia piena di difetti; al punto che potrebbe fare più male che bene alle Istituzioni ed ai cittadini. Consiglio serenamente di votare NO nel prossimo Referendum costituzionale dell’ottobre 2016. Nessuna paura rispetto ad un’eventuale crisi di governo. L’Italia è sopravvissuta alla morte di un Presidente del Consiglio che si chiamava Camillo Benso di Cavour, avvenuta nel giugno del 1861, quando lo Stato unitario era ancora in culla, figuriamoci se non potrà fare a meno di Renzi.
(Terza parte di tre)
